建設(shè)富有活力的國資監(jiān)管新格局
邵春保
這本書取名為國資監(jiān)管格局，是想讓您對國資監(jiān)管復雜而陌生的內(nèi)容有個清晰的認識。
格局是指事物相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)、態(tài)勢和布局，它的大氣和蓬勃，有助于敞開胸懷看問題；它的線條和棱角有助于把繁瑣的內(nèi)容簡單化。
就國資監(jiān)管格局而言，它是國資監(jiān)管系統(tǒng)中多種體制并存又聯(lián)系的結(jié)構(gòu)。它是空間結(jié)構(gòu)和時間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一，是穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)和可變性結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一。它的空間結(jié)構(gòu)由國資監(jiān)管的不同模式構(gòu)成，包括國資委模式、金融監(jiān)管模式、部門監(jiān)管模式等，每種模式由不同的體制機制和制度所決定，特定的體制機制和制度是監(jiān)管要素即主體、對象、框架、方式方法的表達。它的時間結(jié)構(gòu)反映國資監(jiān)管結(jié)構(gòu)和態(tài)勢的歷史演進，包括歷史格局、現(xiàn)行格局、發(fā)展格局、未來格局。它的穩(wěn)定性結(jié)構(gòu)反映國資監(jiān)管的規(guī)律性認識，不因模式和體制的變化而變化。它的可變性結(jié)構(gòu)反映國資監(jiān)管發(fā)展變化的動態(tài)特質(zhì)，由此國資監(jiān)管可以持續(xù)的探索創(chuàng)新和發(fā)展。如何認識國資監(jiān)管格局，怎樣完善現(xiàn)行國資監(jiān)管，如何將監(jiān)管格局引向更加美好的未來，這些都為大家所關(guān)心。
近些年國資監(jiān)管和國企改革發(fā)展取得重大成就，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出重大貢獻，國有企業(yè)正由國內(nèi)市場走向國際市場，成為世人關(guān)注的一支新型力量和重要力量。社會上對國資監(jiān)管和國有企業(yè)的成就鼓與呼，但與此同時，有關(guān)國企壟斷、國進民退、收入分配、國企腐敗等問題，也引起社會熱議。國有企業(yè)及國資監(jiān)管系統(tǒng)，在虛心接受、積極借鑒建設(shè)性意見，著力改進工作的同時，澄清誤解，統(tǒng)一思想，煥發(fā)激情。同時，我們也看清少數(shù)人利用市場的復雜和險惡，極力丑化和妖魔化國企和國資；看清極少數(shù)人在市場競爭中敗下陣來又投筆從戎，用攻擊意識形態(tài)和社會制度的方式解決屬于市場競爭的問題；看清一些反動勢力在攻擊我們國企和國資不成時，便轉(zhuǎn)而對“走出去”的民營企業(yè)下狠手。由此，我們不難發(fā)現(xiàn)個別西方政府對人對已的雙重標準，不難認識少數(shù)人在我國制造國企和民企對立，意在整體對抗我們的民族資本和國民經(jīng)濟的本質(zhì)。
研究國資監(jiān)管格局，涉及國有資產(chǎn)和國有企業(yè)，首先要弄清方向和原則要求，既不能用過去的標準來認識，也不能拿國外的尺度去衡量，更不能搞雙重標準。中國特色社會主義的道路、理論和制度是我們的根本方向，社會主義市場經(jīng)濟是我們建立國資監(jiān)管格局的基本遵循。我們要防止將社會主義與市場經(jīng)濟割裂開來，抓住一點，不及其余；防止機械地結(jié)合，缺少內(nèi)在融合。要完整準確地把握社會主義市場經(jīng)濟的深刻內(nèi)涵，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展；堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存；堅持市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。為更好把握這些原則性要求，有必要搞清中國特色社會主義市場經(jīng)濟與一般市場經(jīng)濟的區(qū)別，特別是國有資產(chǎn)功能在國內(nèi)外的差別。
一般市場經(jīng)濟，其市場平臺主要是私人資本，資本家雇用工人為其勞動，前者主要獲得資本收入，后者主要是勞動收入。這種市場國有企業(yè)份額很小，當私人資本不愿進入利潤低或無利潤的領(lǐng)域或行業(yè)時，才由國有企業(yè)來投資經(jīng)營。因此，國有經(jīng)濟的功能主要是為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其贏利功能很弱，甚至要靠納稅人的錢來補貼。從理論和制度上講，資本主義市場經(jīng)濟造成的兩級分化最嚴重，因為資本家和雇傭者收入懸殊是以資本和勞動的差別決定的。
我國的社會主義市場經(jīng)濟強調(diào)的是多種所有制經(jīng)濟平等競爭、共同發(fā)展，同時注重體現(xiàn)公有制的主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟的主導作用。因此，我們的國有資產(chǎn)除具有與一般市場經(jīng)濟國家相同的功能外，還強調(diào)贏利功能，國有企業(yè)的功能定位和法律性質(zhì)也與西方有很大不同。西方國有企業(yè)一般屬于非贏利性的政府實體或準政府實體，目的是以公益方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；我們的國有企業(yè)在法律性質(zhì)上屬于贏利性企業(yè)法人，是獨立的市場主體和法人實體，具有市場化、商業(yè)化、股權(quán)多元化特征。國有企業(yè)除了公益性功能，還要實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，國家通過二次三次分配，將企業(yè)所得利潤向貧困地區(qū)和人口傾斜，爭取共同富裕。這是我們的國家性質(zhì)、社會主義市場經(jīng)濟性質(zhì)決定的。
曾經(jīng)一個時期，有人拿西方市場經(jīng)濟的標準來評價甚至指導我國市場主體布局，要求國有資本完全退出市場或保留小部分國有經(jīng)濟，他們只看到市場上部分的民，沒有看到國有經(jīng)濟代表著多數(shù)的民。如果按照西方的理論和標準，國有資本退出再退出，退到與西方同樣的程度，那么最終受益還輪不到我們的民營企業(yè)，而是具有雄厚實力的外資跨國企業(yè)。那樣，我們就丟掉了自己的特色，丟掉了公有制，丟掉了社會主義，丟掉了群眾利益，這正是敵對勢力所期望的。至于百姓對全民資產(chǎn)所獲收益的感覺，也是重要的問題。對此，我們要看到國有企業(yè)從上世紀末三年脫困恢復過來，雖然不少企業(yè)已經(jīng)贏利，但整體還比較羸弱，還需要進一步加強監(jiān)管，提高素質(zhì)，做強做優(yōu)，獲取更大的資本積累；況且國有企業(yè)在全力履行社會責任的同時，除上繳巨額稅金，將國企利潤的一定比例向社?；疝D(zhuǎn)移，還上交一定比例的紅利，上交比例還在逐漸上調(diào)。至于如何更合理的收取利潤，在生產(chǎn)和分配方面劃分怎樣的比例，如何更好地把國有經(jīng)濟的紅利公平合理地體現(xiàn)在廣大群眾身上，尚需改進和完善。這些是方法問題，前者是性質(zhì)問題。
在正確區(qū)分國有企業(yè)和國資監(jiān)管的一些原則是非基礎(chǔ)上，必須清醒地看到我們存在的問題?，F(xiàn)行國資監(jiān)管格局，結(jié)束了舊體制“九龍治水”的局面，通過改革探索，建立了國資委監(jiān)管體制，整體格局好轉(zhuǎn)。但是，監(jiān)管體制的改革不完整、不徹底，金融、鐵路、郵政、煙草、文化、教育、科技等許多領(lǐng)域的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，仍然是五花八門，非常零亂，即便改革了的領(lǐng)域和范圍，措施也未完全到位。在國資委監(jiān)管的大量國有資產(chǎn)外，尚未進入監(jiān)管體系的其它經(jīng)營性國有資產(chǎn)，又形成了各自的監(jiān)管小體系，盡管有的不符合市場經(jīng)濟體制的要求，有的還是傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，這些模式或體制政企不分、政資不分，實施行政監(jiān)管、部門監(jiān)管，缺少市場性，資產(chǎn)監(jiān)管薄弱，容易部門干預、長官意志、權(quán)錢交易，存在腐敗風險，影響資產(chǎn)保值增值，不利資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響干部廉潔。特別是國資委體制運行十年，國資經(jīng)營和監(jiān)管取得好的效果，如果在這樣的情況下再成立各類資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，就會再次形成零亂割據(jù)的國資監(jiān)管狀況，既加大成本、低水平重復，又容易造成監(jiān)管交叉重疊或真空，影響監(jiān)管效率和效果。針對這種國有資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管效率不平衡的狀況，為了國有資產(chǎn)統(tǒng)籌布局，實現(xiàn)嚴密科學的國有資產(chǎn)監(jiān)管，應(yīng)當按照十八大完善國資監(jiān)管體制的要求，建立新的監(jiān)管格局。
構(gòu)建國資監(jiān)管新格局，不是作文章，不是搞設(shè)計，是面對現(xiàn)實，著眼于運用。需要我們在對各種監(jiān)管現(xiàn)象和特征的認識中，提練規(guī)律性認識，把握那些不因模式體制不同而變化的本質(zhì)內(nèi)容，在新格局中反映自發(fā)走向自覺、必然走向自由的精神，開辟廣闊的發(fā)展前途；需要我們在對歷史格局、現(xiàn)行格局的分析以及中外監(jiān)管的比較中總結(jié)經(jīng)驗，在發(fā)展完善監(jiān)管思路和設(shè)計未來監(jiān)管格局中，擺脫各種觀念和利益的羈絆，開拓思路，大膽革新，超越歷史，面向未來；需要我們在對現(xiàn)行多種體制并存的問題分析中弄清監(jiān)管要素配置不合理不科學的根源，提出新的監(jiān)管主體、對象、框架、方式方法諸要素構(gòu)成，體現(xiàn)新格局的科學性和時代性。監(jiān)管新格局的精神主要體現(xiàn)在要素構(gòu)成上，主要內(nèi)容有四個方面：
一是明確四個監(jiān)管主體。包括人大和政府的法律、政策宏觀監(jiān)管；國資委的專門監(jiān)管；企業(yè)的委托代理監(jiān)管；有關(guān)部門、行業(yè)和中介組織、媒體網(wǎng)絡(luò)、社會公眾的行業(yè)監(jiān)管、市場監(jiān)管、社會監(jiān)管。
二是經(jīng)營性國資逐漸統(tǒng)一監(jiān)管。第一，把鐵路、煙草、郵政及零散在各部門、各層次的國有資產(chǎn)，包括縣及縣以下的國有資產(chǎn)都并入國資委監(jiān)管模式，實施系統(tǒng)的監(jiān)管；行政事業(yè)性和資源性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性國有資產(chǎn)的，都應(yīng)納入國資委監(jiān)管模式；第二，結(jié)合金融創(chuàng)新和混合金融的發(fā)展，建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，整合各方面的金融資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力，加強出資人監(jiān)管，處理好與金融行業(yè)監(jiān)管、市場監(jiān)管的關(guān)系；第三，中央文化類國有資產(chǎn)的監(jiān)管，要以加強資產(chǎn)的基礎(chǔ)監(jiān)管為主，探索這類資產(chǎn)的監(jiān)管內(nèi)容和方式方法，為將來經(jīng)營性國有資產(chǎn)的集中統(tǒng)一監(jiān)管積累經(jīng)驗。第四，在現(xiàn)行監(jiān)管格局基礎(chǔ)上，按照完善監(jiān)管的要求，各類監(jiān)管體制先行探索和整合，經(jīng)過試驗，分步驟推進，直到條件成熟，時機適當，將剩余的經(jīng)營性國資全部統(tǒng)一到新的監(jiān)管體制內(nèi)。
三是實施三種監(jiān)管框架。由于經(jīng)營性國資量大面廣，中央、省、市、縣在監(jiān)管中各有特點，不同類型的資產(chǎn)經(jīng)營和監(jiān)管有不同的要求，因此設(shè)計三種監(jiān)管框架，可在實際中根據(jù)情況予以比較、鑒別、選擇和改進。第一種是兩層架構(gòu)，突出國資監(jiān)管機構(gòu)的特殊性質(zhì)，可以直接持股，然后是國資委直接監(jiān)管的國有企業(yè)；第二種是三層架構(gòu)，即代表國家實施資產(chǎn)監(jiān)管的國資委、國資委下屬國有資產(chǎn)管理公司、管理公司直接監(jiān)管國有企業(yè)；第三種是前兩種混合的模式。
四是完善監(jiān)管內(nèi)容創(chuàng)新監(jiān)管方法。要根據(jù)主體和對象的變化相應(yīng)地調(diào)整監(jiān)管內(nèi)容和方式方法，加強針對性，賦予靈活性。要善于運用人大政府的法律政策宏觀監(jiān)管方式，激勵企業(yè)懷著責任意識用好委托代理的監(jiān)管方式，充分發(fā)揮政府部門、中介組織、行業(yè)協(xié)會、媒體公眾各具特點的行業(yè)、市場、社會的監(jiān)管作用。尤其要創(chuàng)新國資監(jiān)管機構(gòu)的專門監(jiān)管方式方法，建議在完善監(jiān)管的體制中，采用基礎(chǔ)監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管、輔助性監(jiān)管等主要方式，與之相應(yīng)內(nèi)設(shè)五類機構(gòu)，把內(nèi)容與方式方法綁在一起，實現(xiàn)剛性監(jiān)管法制化，行業(yè)性監(jiān)管專業(yè)化，動態(tài)性監(jiān)管信息化，分類性監(jiān)管對標化，促進監(jiān)管的針對性，增強監(jiān)管實效性。
國資監(jiān)管要素的調(diào)整，監(jiān)管架構(gòu)的重建，監(jiān)管體制的改革，要在堅持中國特色社會主義原則的基礎(chǔ)上，更加適應(yīng)市場經(jīng)濟的策略靈活性，與各種非公主體融洽相處，平等競爭，體現(xiàn)活力；要在堅持對經(jīng)營性國資統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，更加自覺地運用對立統(tǒng)一的規(guī)律，促進監(jiān)管體制內(nèi)諸要素的積極互動和創(chuàng)新；要在堅持監(jiān)管內(nèi)容相對穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，更加注重內(nèi)容與方式方法的緊密結(jié)合，使完善的監(jiān)管體制充滿生機和活力。惟其如此，國資監(jiān)管工作，才能更好地促進國有資產(chǎn)保值增值，向社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)；才能更好地促進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化，發(fā)展壯大國有經(jīng)濟；才能更好地同各種市場主體合作共處，平等競爭，充分體現(xiàn)中國特色社會主義市場經(jīng)濟的體制優(yōu)勢。
國資國企乃國之重器，展望未來，國資監(jiān)管事業(yè)使命光榮，任重道遠。我們堅信，富有活力的國資監(jiān)管新格局，必將在實踐的探索中不斷豐富發(fā)展，必將為完善社會主義市場經(jīng)濟體制增添濃墨重彩的篇章。
（《國資監(jiān)管格局》一書已于2013年3月在中國經(jīng)濟出版社出版，全書37萬字）
[附]
【邵春?！秶Y監(jiān)管格局》一書提要】本書在分析國有資產(chǎn)監(jiān)管現(xiàn)象和問題中，首次提出監(jiān)管對象、主體、框架、方式方法四要素；在總結(jié)國資監(jiān)管的發(fā)展變化中，把國資監(jiān)管劃分為歷史格局、現(xiàn)行格局、發(fā)展格局、未來格局四個階段；在探索國資監(jiān)管理論和實踐經(jīng)驗中，提煉出國資監(jiān)管的動靜、內(nèi)外、虛實、公私等四個規(guī)律性認識。為了解決國資監(jiān)管不平衡、監(jiān)管體制和政策不統(tǒng)一和多頭監(jiān)管等問題，防止“九龍治水”的格局反復，本書立足現(xiàn)行體制的改進和完善，著眼未來經(jīng)營性國資的統(tǒng)一監(jiān)管，提出國資監(jiān)管發(fā)展格局的思路和未來格局的架構(gòu)。富有活力的國資監(jiān)管新格局必將在實踐探索中不斷豐富發(fā)展，必將為完善社會主義市場經(jīng)濟體制添上濃墨重彩的篇章。
