對話人：
法制日報記者胡新橋 余飛
中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負責人、中南財經(jīng)政法大學副校長陳小君
對話動機：
最新消息稱，2010年中央一號文件已經(jīng)定稿，依然圍繞“三農(nóng)”問題展開。算上這份文件，中央已連續(xù)七年以“一號文件”的形式出臺強農(nóng)惠農(nóng)措施，“三農(nóng)”問題的解決漸入佳境。
中南財經(jīng)政法大學中國農(nóng)村土地法律制度研究中心自2007年始在全國10省的田間地頭進行調(diào)研。至今，該中心已收集到當代中國農(nóng)民土地權(quán)利的大量樣本和調(diào)研數(shù)據(jù)。
在強調(diào)強農(nóng)惠農(nóng)的時代背景下，當代中國農(nóng)民最需要解決哪些問題？農(nóng)民賴以生存的耕地如何進一步得到保護？就這些問題，記者與中南財經(jīng)政法大學副校長、中國農(nóng)村土地法律制度研究中心負責人陳小君展開了對話。
□對話
兩項重要物權(quán)最需要立法完善
記者：今年的中央一號文件將連續(xù)第七次聚焦“三農(nóng)”問題已無懸念。近年來，中央出臺的諸多舉措，如農(nóng)業(yè)稅取消、農(nóng)村義務(wù)教育學雜費免除、新型農(nóng)村合作醫(yī)療全面覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度等等，正在逐步解決9億農(nóng)民的一系列生活和發(fā)展的問題。通過調(diào)研，您覺得在這些問題得到解決后，農(nóng)民最需要的權(quán)利有哪些？這些權(quán)利在現(xiàn)實中都能得到保障嗎？
陳小君：通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民最需要的是他們生活、生存和發(fā)展所依托的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)這兩項重要物權(quán)。這兩個權(quán)利看起來普遍，但實際上內(nèi)容非常豐富，包含了很多具體的權(quán)利元素。
就農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)而言，農(nóng)民迫切需要的是能夠自主、穩(wěn)定地行使權(quán)利。土地承包經(jīng)營自主權(quán)體現(xiàn)在很多方面，比如自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，根據(jù)2007年至2008年對10省調(diào)查的情況來看，農(nóng)民希望承包地能夠采取轉(zhuǎn)包、出租、互換等多種形式流轉(zhuǎn)，一些地方的農(nóng)民甚至希望承包地能夠入股，還有一些地方的農(nóng)民希望承包地以抵押的方式流轉(zhuǎn)。
在宅基地使用權(quán)方面，對這項權(quán)利的流轉(zhuǎn)急需法律加以規(guī)制。2009年我們在對四省的農(nóng)地法律制度調(diào)查中了解到，與城鎮(zhèn)較臨近的地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為突出，而在較偏遠的地區(qū)就基本上沒有這種現(xiàn)象。雖然國家的政策法規(guī)一直禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，但在城鄉(xiāng)接合部，這種現(xiàn)象很難避免。在城市房價不斷高漲的情況下，城鎮(zhèn)居民普遍看好郊區(qū)農(nóng)村宅基地的較低價格，盡管法律明確禁止，但隱性的宅基地流轉(zhuǎn)市場仍然存在。通過進一步訪談我們發(fā)現(xiàn)，由于城鎮(zhèn)居民獲得的農(nóng)村宅基地和房屋缺乏法律依據(jù)，雙方的權(quán)益都不能得到有效保護，很容易產(chǎn)生糾紛，而且矛盾還不好化解。
總體來說，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)在現(xiàn)實中得到了較好的保障，但并不是說不存在問題。比如，農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化導致土地權(quán)益受損的情況較為普遍。另外，農(nóng)民的承包地、宅基地因征收等原因?qū)е聶?quán)利受損以及補償不到位的情況也比較突出。這些問題在當前情況下，有法律層面、制度層面和經(jīng)濟層面等多個方面的原因，可以說保障還有一定的缺失。
記者：您剛才提到，對農(nóng)民迫切需要的權(quán)利的保障還有一定的缺失，可以具體分析一下其中的原因嗎？這種缺失可以通過什么辦法來彌補？
陳小君：從法律層面來看，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)雖然在物權(quán)法中有規(guī)定，但還不完善，欠缺體系性。比如，對于關(guān)系農(nóng)民重大生活利益的宅基地使用權(quán)，物權(quán)法里只有寥寥四條，基本上沒有對權(quán)利進行細致規(guī)范，而應(yīng)參照適用的土地管理法也沒有相應(yīng)的規(guī)范，致使相關(guān)領(lǐng)域的法律漏洞、空隙與法律矛盾仍然存在?？梢哉f，法律規(guī)范的欠缺是影響農(nóng)民土地權(quán)利實現(xiàn)的主要原因。
此外，農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障還有制度層面的原因，如土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)的市場機制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅需要供需雙方，而且還需要有一定的中介機構(gòu)來引導當事人進行流轉(zhuǎn)。但從目前的實際情況來看，中介機構(gòu)還比較缺乏，而且也沒有得到農(nóng)民的信賴。還有，在承包地、宅基地的征收方面，怎樣制定一個比較合理的補償標準沒有制度保障，農(nóng)民很少有參與權(quán)。
社會因素也是導致農(nóng)民土地權(quán)利保障不到位的原因之一。如集體經(jīng)濟組織功能缺位，農(nóng)民個體較為分散，權(quán)利得不到有力維護。另外，社會因素還體現(xiàn)在農(nóng)村婦女因婚姻狀況變化而導致的土地承包權(quán)益受損方面。雖然法律規(guī)定了男女平等，而且婦女地位得到了很大提高，但由于我國婚嫁制度的原因造成了隱性的性別歧視，“出嫁女”的土地承包經(jīng)營權(quán)受到損害的情況比較常見。
要解決這些問題，就必須系統(tǒng)梳理研究農(nóng)村土地權(quán)利體系，有針對性地完善土地法律法規(guī)，并制定相應(yīng)的適應(yīng)市場機制的各項經(jīng)濟制度。另外，完善農(nóng)民土地權(quán)利的訴訟糾紛解決機制與調(diào)解、仲裁等糾紛解決機制，為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權(quán)利提供充分且及時的救濟，也是在農(nóng)民土地權(quán)利保護方面一個不可忽視的因素。
農(nóng)村地權(quán)糾紛救濟渠道仍存障礙
記者：近幾年來，農(nóng)地糾紛日益增多，使得農(nóng)村成為當今社會矛盾和沖突最為集中的地方。您剛才提到，要為農(nóng)民實際上擁有的各種土地權(quán)利“提供充分且及時的救濟”，是不是可以這么理解，目前的救濟途徑并不是很暢通？對于完善農(nóng)地權(quán)利救濟制度，您又有何建議？
陳小君：從目前情況看，民間力量、政府部門和司法機構(gòu)都可以作為農(nóng)村地權(quán)糾紛解決的途徑。這里既包括行政機關(guān)和司法機關(guān)等擁有國家公權(quán)力的主體，還包括仲裁機構(gòu)、自治組織等。在整個救濟系統(tǒng)中，包括私力型、公力型和社會型三種地權(quán)救濟類型，形成了和解、調(diào)解、仲裁、訴訟和行政復(fù)議等多元救濟途徑。正是由于各種地權(quán)糾紛救濟形式各具優(yōu)點和特色，所以農(nóng)民對地權(quán)救濟選擇較為寬廣和自由。
但是，這樣的多元救濟模式在實踐中并未完全發(fā)揮出功效，在農(nóng)地權(quán)益糾紛救濟實踐中遭遇了一定的阻礙。究其原因，主要有兩方面：一是仲裁制度的缺失與陌生影響了農(nóng)民的選擇；二是法律救濟成本過高和制度功能未能有效發(fā)揮作用。
完善農(nóng)村地權(quán)糾紛法律救濟制度，可以從以下幾個方面改進：
適當擴大法院的受案范圍，盡可能將各種地權(quán)糾紛納入訴訟解決機制之中，以發(fā)揮司法作為實現(xiàn)正義的最后一道防線的功能；
對現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁制度加以完善，使其成為純粹的民商事仲裁，凸顯農(nóng)村土地承包仲裁委員會的民間性和中立性；
無論是訴訟還是仲裁，均應(yīng)當考慮對糾紛當事人實行不收費或者少收費的制度設(shè)計，降低農(nóng)民尋求救濟的成本；
提高基層政府和基層法院解決農(nóng)村地權(quán)糾紛的公信力，提升糾紛處理者的素質(zhì)，加強法律知識與法律意識的培養(yǎng)，為法律救濟機制的有效運行提供人才的支持，切實保障農(nóng)民合法土地權(quán)益的實現(xiàn)。
耕地保護現(xiàn)狀仍不容樂觀
記者：在全國農(nóng)村工作會議上，“要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度”被再次重申。您認為，目前耕地保護中存在的突出問題是什么？如何才能做到“嚴格”保護耕地？
陳小君：從調(diào)研情況來看，目前耕地保護的現(xiàn)狀不容樂觀。在我們課題組2007年至2008年對全國10個省份的農(nóng)村進行的調(diào)查問卷中，有23%的受訪農(nóng)戶表示耕地正在逐漸減少。
造成這一現(xiàn)狀的原因是多方面的，比如不規(guī)范的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，不少地方盲目占用耕地植樹、植果，在耕地里挖塘養(yǎng)魚，搞禽畜養(yǎng)殖基地，有的甚至不惜占用基本農(nóng)田保護區(qū)。
從上述實地調(diào)查數(shù)據(jù)的研究來看，在取消農(nóng)業(yè)稅后，顯性的耕地拋荒現(xiàn)象雖然仍然存在，但受訪農(nóng)戶普遍反映該情形并不嚴重，目前較為突出的是隱性拋荒(如承包地種一季，閑置一季)和變相拋荒(如在承包地上種植樹木，以便今后不再耕種)的現(xiàn)象。而且，違法占用耕地問題還在一定范圍內(nèi)存在，不少地方都存有在耕地上建窯、建墳和建房的現(xiàn)象，有的地方還存在在耕地上挖砂采石、采礦取土的情形。
此外，在一些城鄉(xiāng)接合部，建設(shè)用地占用耕地的現(xiàn)象也較為突出，其中既包括一些冠以交通、水利、能源等公益事業(yè)之名的建設(shè)項目，也包括一些房地產(chǎn)開發(fā)項目。隨著城市化工業(yè)化進程的加快，這一占用耕地的勢頭也有進一步蔓延的趨勢。
要做到嚴格保護耕地，得做到四個“必須”：
執(zhí)法須嚴。監(jiān)管部門必須嚴格履行職責，嚴格控制建設(shè)占用耕地現(xiàn)象，加大對違法占用耕地行為的懲處力度；
規(guī)劃須落實。各地方在國家土地利用總體規(guī)劃下編制各個地方土地利用規(guī)劃，確保耕地保護質(zhì)量不變和耕地總量保持動態(tài)平衡，協(xié)調(diào)并平衡“建設(shè)”與“吃飯”之間的用地矛盾，使土地利用符合國民經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的需要；
利益須平衡。加大補償耕地的力度和資金投入，堅決落實耕地“占一補一”制度，對非農(nóng)建設(shè)占用耕地按“占多少，墾多少”的原則進行補償，保護現(xiàn)有地面積長期穩(wěn)定，總量平衡；
認知須提升。充分認識嚴格耕地保護對國家和對地方發(fā)展的長遠意義。
農(nóng)地立法應(yīng)“還權(quán)于民”
記者：您帶領(lǐng)的課題組對農(nóng)地問題立法進行了將近8年的集中研究，您認為，農(nóng)地問題立法應(yīng)該以什么為宗旨？目前哪些農(nóng)地問題應(yīng)當加快立法進程？
陳小君：對農(nóng)地法律制度的完善，應(yīng)當注重堅持以人為本，從倡導不與民爭利、讓利于民過渡到重視限制公權(quán)力濫用、還權(quán)于民。也就是說，農(nóng)地問題立法應(yīng)突出農(nóng)民的主體意識，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，使農(nóng)民能夠充分參與相關(guān)法律的制定，給他們以充分的選擇權(quán)；將涉及農(nóng)地權(quán)利的各方面問題作為一個整體來思考解決方案；以農(nóng)民為價值依歸，在法律上予以相同對待，促使農(nóng)民的各種合法權(quán)益得以實現(xiàn)，使得“物盡其用、地盡其利”，讓土地能夠提供最多的產(chǎn)出，農(nóng)民也因此獲得更多的利益。以此為基礎(chǔ)，從而構(gòu)造促進農(nóng)村社會持續(xù)發(fā)展、保障農(nóng)村經(jīng)濟快速增長、解決農(nóng)民生活貧困的社會秩序。
物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法等法律法規(guī)都從不同角度對農(nóng)地問題進行了規(guī)范，因此，根據(jù)我國國情對當前農(nóng)地權(quán)利予以體系化構(gòu)建是當前農(nóng)地立法完善的前提：
在具體制度設(shè)計上應(yīng)以法律的形式明確農(nóng)民集體獨立的民事主體地位，通過限制國家權(quán)力不當介入農(nóng)地處分權(quán)的運行，而使農(nóng)民集體成為真正的所有權(quán)人，從而克服農(nóng)民集體所有的缺陷；
逐步強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力，對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和程序予以規(guī)范，并建立完善的配合土地承包經(jīng)營權(quán)且有利于土地效益增長、農(nóng)民持續(xù)增收和集體發(fā)展壯大的良性流轉(zhuǎn)制度；
規(guī)范宅基地的初始取得，強化其合法使用權(quán)，在宅基地流轉(zhuǎn)中契合自由與限制的價值目標；
對地役權(quán)與自留地、自留山使用權(quán)，應(yīng)從保守的制度立場轉(zhuǎn)至開放的立法姿態(tài)。設(shè)計地役權(quán)主體如何確定、地役權(quán)公示、有償設(shè)定地役權(quán)時的費用分擔和分享問題，以及當事人雙方協(xié)商不成或處于僵局時的補救方案等問題。同時，構(gòu)建合理的自留地、自留山使用權(quán)制度，彌補當前的立法缺失；
對于農(nóng)地登記制度，應(yīng)從行政管理手段過渡到物權(quán)的公示公信，進一步強化農(nóng)地登記制度的物權(quán)效力，并將登記對抗主義逐步向登記生效主義轉(zhuǎn)變；
嚴格界定土地征收的公共利益范圍，完善征收程序，同時應(yīng)依法擴大征收客體，并完善補償標準；
進一步完善農(nóng)地救濟制度，暢通合法的救濟渠道，從而保障農(nóng)民特別是農(nóng)村婦女的合法權(quán)益。
